정치, 사회, 경제를 막론하고 모든 분야에서 에너지·기후 이슈가 의사결정의 근간으로 자리잡고 있습니다. 어떤 분야에서 무슨 일을 하든, 에너지와 기후에 대한 이해 없이는 논의를 진행할 수 없는 시대입니다.​

빠르게 변하는 패러다임 속에서 시야를 한층 넓히고자 하는 분들을 위해, 엔라이튼이 <에너지&기후 전문가 특별 칼럼>을 기획했습니다.
전문가 필진 5인의 깊이 있는 시각을 통해 통찰력을 키워보세요!

💡 Editor’s Comment

​전 세계적으로 기후위기의 심각성이 고조되고 있습니다. 6월 초, 유엔 산하기구인 세계식량계획(WFP)과 식량농업기구(FAO)는 식량 위기에 관한 보고서를 내고 “가뭄, 홍수, 허리케인 등이 반복되면서 농산물과 가축 공급량이 줄어들고 극심한 기아를 부추기는 뉴 노멀에 진입했다”고 분석했다고 합니다.​

지난 주 칼럼에서 기후위기가 불러올 리스크와 우리나라의 탄소중립 정책을 살펴보았다면 오늘은 국제적 대응을 위한 논의에 초점을 맞춰보겠습니다. 온실가스 저감을 위한 국제적 논의는 이미 수십 년 전부터 이루어지고 있었습니다. 대표적으로 30년 전인 1992년, 브라질 리우에서 ‘유엔기후변화협약’이 채택되었는데요, 협약에 참여하는 당사국은 1995년부터 매년 ‘유엔기후변화협약 당사국총회(이하 COP)’를 개최하여 이행현황을 점검하고 공동의 목표를 달성하고자 노력하고 있습니다.​

지난 해 제26회 COP은 ‘COP26’이라는 이름으로 영국 글래스고에서 2주간 진행되었는데요, 코로나 이후 2년만에 열린 만큼 현장의 열기도 뜨거웠다고 합니다. 그동안 COP26의 정의와 주요 내용은 각종 미디어를 통해 알려졌지만 직접 참가한 입장에서 전하는 생생한 후기는 찾아보기 어려우셨을 텐데요! 온실가스종합정보센터 신동혁 연구사님께서 귀한 경험을 칼럼으로 옮겨주셨습니다. ​

COP26 행사장과 비공식 협의 등 다양한 비하인드를 아래 칼럼에서 확인해주시기 바랍니다 :)​

[관련 글] COP26의 세 가지 키워드: 석탄, 기후 기금, 메탄

참가자 시선으로 본 COP26 주요 장면

​신동혁 공업연구사 / 환경부 온실가스종합정보센터

​지난 2021년 10월 31일부터 11월 13일까지 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(the 26th UN Climate Change Conference of the Parties, 이하 COP26)가 영국 글래스고(Glasgow)에서 개최되었다. 계획대로라면 COP26은 지난해 개최되어야 했으나 전 세계적인 코로나19 사태로 1년 연기되었는데, 이는 1995년 COP이 시작된 이래 처음 있는 일이었다. 그러나 코로나19가 지속 중인 상황에도 불구하고 영국은 대면 회의를 강행했고, 많은 우려와 기대감 속에 COP26이 진행되었다. 회의 내용과 결과물에 대한 다각적 평가는 이미 많은 언론과 보고서를 통해 공유된 만큼, 여기서는 유엔기후변화협약 당사국총회가 무엇이고, 어떻게 구성되어 있으며, 어떤 절차에 의해 합의가 이뤄지는지에 관해서 얘기해보고자 한다.

전 세계는 온실가스로 인한 지구온난화를 방지하고 기후변화에 공동으로 대응하기 위해 1992년 브라질 리우에서 유엔기후변화협약(UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)을 채택했다. 이에 따라 협약에 참여하는 모든 당사국은 온실가스 배출·흡수량 통계, 온실가스를 감축하기 위한 목표와 국내 정책 등 정보를 제공해야 할 의무가 주어졌으며, 각국은 당사국총회에 모여 이행현황을 점검하고 공통의 목표를 달성하기 위한 논의를 이어오고 있다.​

유엔기후변화협약 당사국총회(Conference of Parties, 이하 COP)는 1995년 독일 베를린에서 처음 시작되었다. COP은 매년 1회 2주간 진행되며, 환경 및 기후변화와 관련 있는 197개 당사국 정부대표단을 비롯해 각국 공공기관, 국제기구, 민간기업 관계자 등 약 2∼3만여 명이 참석하는 대규모 국제회의다. 개최지는 올림픽과 마찬가지로 5개 대륙별(서유럽·기타, 라틴아메리카·캐리비안, 아시아, 아프리카, 중앙·동유럽) 순환 원칙에 따라 결정되는데 매해 COP을 유치하기 위한 지역 내 국가 간 경쟁이 치열하다. 이는 회의 기간 참가자들이 지역 상권에 미치는 경제적·사회적 영향이 크고, ‘교토의정서’, ‘파리협정’ 등 결과물을 통해 도시를 간접적으로 홍보할 수도 있기 때문이다.​

26번째 회의 개최지로 결정된 글래스고는 에딘버러와 함께 스코틀랜드를 대표하는 도시이다. 스코틀랜드 최대 항구도시이자 산업혁명 당시 대표적인 공업·제조업의 중심지로 한때 인구가 약 120만 명에 달했다고 하나, 현재는 과거의 영광은 뒤로한 채 약 60만 명 정도 인구를 유지하고 있다. 이 때문인지 글래스고 시민들이 COP 개최에 거는 기대감을 공항 입국장에서부터 느낄 수 있었고, 도시 곳곳에서 COP26 홍보물 또한 어렵지 않게 찾아볼 수 있었다. 글래스고 시민뿐 아니라 2년 만에 개최되는 회의에 참가자들의 기대감 역시 높았고, COP 역사상 최다인 약 4만여 명의 참가자가 글래스고로 몰려들었다고 한다.​

다만 이러한 기대감에 비해 행사 운영 방식은 여러모로 부족한 면이 많았다. 우선 정부가 지역 내 숙박비 담합을 막지 못한 탓에 참가자들이 비싼 숙소비를 부담해야 했고, 이로 인해 일부 개도국 참가자들은 상대적으로 덜 비싼 1시간 거리의 에딘버러를 매일 오가는 경우가 많았다. 행사장은 개최 전날까지 마무리 작업이 끝나지 않았고 참가자들이 대기하거나 회의할만한 공간이 충분히 마련되지 못했다. 또한 행사장 입장 절차가 복잡하고 오랜 시간이 소요됨에 따라 제시간에 맞춰 회의에 참석해야 하는 협상가들이 회의장에 입장하지 못하는 불상사도 며칠간 반복됐다. 그중에서도 하이라이트는 코로나19 확산 방지를 위해 실무협상 회의에 국가별 인원을 2∼3명으로 제한했다는 점이다. 이로 인해 멀리서 참가한 많은 당사국 대표들이 강한 반발을 제기하기도 했다. 이러한 문제들이 회의 종료일까지 해결되지 않으면서 행사 기간 내내 다소 불편하고 어수선한 분위기가 지속된 것은 아쉬운 점이라 할 수 있겠다.

COP은 보통 2주간 진행되는데 1주 차에 진행되는 부속기구회의(Subsidiary Bodies, SBs)와 2주 차의 당사국총회로 구분할 수 있다(<그림 1>). 부속기구회의는 각국의 관계부처 공무원과 전문가로 구성된 실무진급 협상가들이 참여한다. 여기서는 지난 COP에서 결정된 사항들에 대한 후속 조치들이 얼마나 진척되고 있는지를 검토하고, 2주 차에 열릴 당사국총회에서 결과물을 채택하기 위한 세부 내용에 대해 기술적 논의를 진행한다. 부속기구회의는 논의 성격에 따라 다시 두 가지 회의체로 구분할 수 있는데 과학기술자문부속기구회의(Subsidiary Body of Scientific and Technological Advice, SBSTA)에서는 기후변화협약 이행과 관련된 과학적이고 기술적인 내용을 논의하고, 이행부속기구회의(Subsidiary Body for Implementation, SBI)에서는 주로 이행과 관련된 행정적인 내용을 논의한다.

지난 6월, UNFCCC 사무국은 코로나19 상황으로 중단된 협상회의 모멘텀을 유지하기 위해 부속기구회의(2021 SB)를 온라인으로 진행했다. 그러나 인터넷 환경이 좋지 않은 국가의 경우 참여에 제한이 있었고 모든 참여자가 만족할만한 시간대를 설정하기도 어려웠다. 결국 가시적인 결과물을 도출하지 못했고, 이로 인해 대면으로 열린 이번 제52∼55차 이행부속기구회의에서 그간 연기되었던 지난 회기 모든 의제들을 논의하게 되었다. 그중에서도 특별히 이번 회의에서는 탄소시장, 투명성(보고·검토체계), 국가결정기여(Nationally Determined Contributions, NDC) 공통이행기간, 적응, 재원, 기술 이전 등 총 90여 개 의제가 주요 쟁점으로 논의되었다.​

회의는 의제별 공동 진행자(co-facilitator) 주재 하에 진행되며 각국 협상가들은 발언권을 통해 세부 내용에 대한 국가별·그룹별 입장을 차례로 개진한다. 당사국들은 비슷한 의견을 가진 국가들끼리 그룹을 형성해 협상에 참여하는데 대표적인 협상그룹으로는 선진국으로 구성된 엄브렐라그룹(UG), 유럽연합(EU)이 있고, 개도국으로 구성된 아랍그룹, LMDC, G77+중국 등이 있다. 선진국, 개도국 협상그룹은 의제마다 첨예한 견해차를 보이곤 한다. 우리나라는 스위스, 멕시코, 모나코, 리히텐슈타인, 조지아와 함께 환경건전성그룹(Environmental Integrity Group, EIG)을 구성하고 있는데, 구성원의 스펙트럼이 넓은 만큼 선진국과 개도국 사이에서 중간자적 입장으로 사안에 따라 유연하게 협상에 대응하곤 한다.​

회의는 앞서 언급한 바와 같이 모든 당사국이 참여하는 공식 협상회의(<사진 5>)와 일부 당사국만이 이견 조율을 위해 추가로 진행하는 비공식 협의(<사진 6>)로 구분할 수 있다. 보통 인프-인프(informal-informal)라 일컫는 비공식 협의는 필수적 절차는 아니나 선진-개도국 간 견해차가 너무 커 논의의 진전이 더딘 경우에 진행되며, 형식에 구애받지 않아 공간과 시간에 제약없이 언제 어디에서든 논의가 이뤄질 수 있다. 물론 비공식 협의는 모든 당사국이 참여하는 회의가 아니므로 공식적인 결과물을 도출할 수는 없으나, 공식 회의의 보조적 수단으로써 최종 결과물 도출에 결정적인 역할을 하는 경우가 많다.

2주 차에는 각국 실무진이 부속기구회의에서 도출한 결과물을 토대로 고위급(장관급)이 참여하는 회의가 진행된다. 고위급 회의는 의제별로 교토의정서에 따른 CMP(Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol)와 파리협정 이행을 논의하기 위한 CMA(Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement)로 구분할 수 있다. 1주 차 회의를 기술적 논의 단계로 본다면, 2주 차 회의는 정치적 해결방안을 모색하는 단계이다. 실제로 선진-개도국 간 의제에 대한 기술적 합의에 실패했을 때, 고위급이 모여 정치적으로 문제를 해결하는 경우가 많다. 실무진과 장관급 회의를 거치며 어느 정도 정리된 협상 결과물(안)은 최종적으로 당사국총회 폐회식(Closing Plenary)을 통해 해당 회기 결정문으로 채택할 것인지를 결정한다.​

이번 COP26에서 선진국과 개도국 간 의견 대립은 매우 극심했다. 선진국은 전 지구적 기후위기 대응을 위해 개도국의 적극적인 온실가스 감축 목표 달성 의지를 요구한 반면, 개도국은 기후변화 적응이 온실가스 감축과 함께 동등하게 고려해야 하며 개도국에 대한 선진국의 재원·기술·역량배양 등 지원이 우선되어야 함을 강조했다. 실제로 투명성 협상의 경우, 개도국은 2주 차에도 재원 문제 해결 없이 어떠한 논의도 진행하지 않겠다고 주장하면서 기술적 논의 진전이 거의 이뤄지지 못했다. 다만 협상 종료 이틀 전에 미국이 중국과 기후합의를 도출하면서 분위기가 조금 바뀌기 시작했다. 특히 존 케리 기후특사가 협상 막판까지 개도국 대표들과 함께 결정문안을 직접 수정하면서 글래스고 기후 합의(Glasgow Climate Pact)가 극적으로 채택될 수 있었다. 비록 석탄발전 감축 관련해서 단계적 폐지(phase out)가 포함되었던 최초 문안이 인도, 중국 등의 강한 반발로 인해 단계적 감축(phase down)으로 수정되긴 했지만, 2주 간의 협상장 분위기와 협상 진행 경과를 돌이켜 봤을 때 결정문이 채택되었다는 것만으로도 의미가 있다고 할 수 있겠다.

COP26에서 협상 결과물이 채택될 수 있었던 건 최근 들어 빈번해진 가뭄, 홍수 등 기후재난에 대응하려는 각국의 위기의식 때문임은 분명하다. 다만 또 하나 간과하면 안 되는 부분은 COP26 의장국이 영국이라는 점이다. 이후 오미크론 변이 바이러스가 심각하게 확산됐다는 점에서 돌이켜 생각해보면 불과 2달 전 영국에서 대면 회의에 참석했었던 것이 아찔하기도 하다. 코로나 시국에 전 세계에서 날아온 4만여 명의 참가자들과 10만여 명의 시위자들이 한곳에 모일 수 있었던 것은 의장국인 영국이 대범한 베팅(betting)을 했기 때문이다. 행사 운영 측면에서 준비 부족이 명백하게 드러났음에도 불구하고 영국이 COP26을 강행한 것은, 전 세계에서 가장 먼저 ‘위드 코로나’ 정책을 시행했다는 자신감(+홍보)과 브렉시트 후 국제사회에 존재감을 각인시키기 위함이 내포되어 있었다고 본다.​

한편 우리나라는 2023년 COP28을 국내에서 유치하고자 노력했으나, COP26를 얼마 앞두고 경쟁자인 아랍에미리트(UAE)에 양보했다. 그간 우리나라는 2012년 COP18부터 몇 차례 COP 유치 의사를 천명했으나 개최에는 실패했다. COP 유치는 우리나라의 기후위기 대응 노력을 국제사회에 알리고, 글로벌 기후리더로서의 입지를 공고히 하는 데 좋은 기회임이 틀림없다. 선진국과 개도국 중간에 있는 우리나라의 특수성을 활용한다면 양측의 의견을 중재하고 조율하는 역할을 잘 해낼 수도 있을 것이라 생각한다. 다만 COP 유치를 단순히 지역 경제를 활성화하고 관광 홍보 수단으로써만 바라본다면 의미 있는 성과를 도출하기 어려울 수 있다. 의장국은 정치력과 외교력을 겸비해야만 성공적인 결과물을 만들어낼 수 있다. 분명 이러한 부분은 하루 아침에 만들어낼 수 있는 것은 아니지만, 앞으로 우리가 COP을 유치하기 위해 어떤 측면의 준비와 노력을 해야 할지에 대해서는 다시 한번 생각해보면 좋을 것 같다.

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